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近些年，会有一些地方政府为了吸引投资、推动项目落地，而向企业做出“土地换项目”“先征后返”的承诺，并签订行政协议。这些看似优惠的政策背后，可能隐藏着巨大的法律风险。近期就发生了一起类似案例，下面笔者将以律师视角为大家解读此类行政协议的效力问题。
案情回顾
企业计划在当地的化工园区内投资建设一个危险品运输车辆停车场项目，与当地区政府签订了一份《项目投资建设合同书》，约定区政府向该企业提供34余亩土地，并办理国有土地出让手续，该企业须按评估价全额缴纳土地出让金，最为重要的是，双方还约定在项目验收合格后10日内，区政府将按照每亩土地出让金高出3万元的部分，以“扶持资金”名义一次性返还给该企业。
法律分析
可安律师认为本案的争议焦点是：双方签订的《项目投资建设合同书》是否有效。
首先，本案中企业使用土地的目的是建设一个危险品运输车辆停车场项目，根据《土地管理法》第五十四条“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地”之规定，该案不属于可以以划拨方式取得的情形，因此，该企业取得土地必须通过出让等有偿方式。
其次，除依法可以采取协议方式外，“招拍挂”是土地出让的强制要求，根据《土地管理法》第五十五条第一款“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”及《土地管理法实施条例》第十八条“国有土地使用权出让、国有土地租赁等应当依照国家有关规定通过公开的交易平台进行交易，并纳入统一的公共资源交易平台体系。除依法可以采取协议方式外，应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用者”之规定，国有土地使用权出让除依法可协议出让外，必须通过招标、拍卖、挂牌等公开竞争方式确定使用者。任何规避“招拍挂”程序、变相减免土地出让收入的行为，均属违法。
本案中，双方约定在项目通过验收后，以“扶持资金”的名义再返还给企业，这明显是规避“招拍挂”程序、变相减免土地出让收入的行为。
最后，约定“土地换项目”“先征后返”的土地出让合同无效。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）规定：“任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”
本案中，《项目投资建设合同书》对土地出让金的约定，损害国家土地出让收入和公共利益，属于重大且明显违法。根据《行政诉讼法》第七十五条及《民法典》第一百五十三条的规定，可以认定《项目投资建设合同书》为无效合同。
律师提示
企业与政府合作时，切勿轻信“土地换项目”“先征后返”等承诺，此类协议均属违法无效，投资可能血本无归！土地出让必须通过法定“招拍挂”程序，任何变相减免土地出让金的行为均不被法律认可。遇类似情况请及时咨询专业律师，保护自身权益！
